Рус Eng За 365 дней одобрено статей: 2108,   статей на доработке: 271 отклонено статей: 913 
Библиотека
Статьи и журналы | Тарифы | Оплата | Ваш профиль

Вернуться к содержанию

Общественный аудит: перспективное направление развития системы общественного контроля в России
Киреева Анастасия Викторовна

кандидат юридических наук

ведущий научный сотрудник, лаборатория экспертизы законодательства, Институт прикладных экономических исследований, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, старший научный сотрудник, Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара

119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 82, стр. 1

Kireeva Anastasia Viktorovna

PhD in Law

Leading Scientific Associate at the Laboratory of Legislation Expertise of the Institute for Applied Economic Studies of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

119571, Russia, Moscow, Prospekt Vernadskogo, 82, str.1

Kireeva@iet.ru
Другие публикации этого автора
 

 
Шаталов Станислав Сергеевич

научный сотрудник, Институт прикладных экономических исследований РАНХиГС

119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 82, стр. 1

Shatalov Stanislav Sergeevich

Research Fellow at the Institute of Applied Economic Research of RANEPA 

119571, Russia, Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 82, building 1

stas-soleil@yandex.ru
Аннотация. Предметом исследования стала совокупность инструментов, используемых для обеспечения общественного участия в процессе государственного управления и контроля. Показано, что в ходе административной реформы был сформирован целый ряд таких инструментов, включая «общественный контроль»; оценку регулирующего и фактического воздействия, а также различные «общественные экспертизы»: независимую антикоррупционную экспертизу, общественное обсуждение, получение заключения Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации и т.д. Однако их потенциал реализуется не полностью, в том числе из-за того, что большинство из них не рассчитано на прямое участие «широкой общественности». Методологической основой исследования стали работы Комарова В.М., Павлова П.Н., Кузьминова Я.И., Жулина А.Б., Волошинской А.А., Талапиной Э.В. и других. В процессе исследования использованы метод толкования, моделирования, статистический, формально-логический, сравнительно-правовой и иные методы. В результате исследования показано, что в российской системе институтов, обеспечивающих общественное участие в государственном управлении и контроле, не представлен получивший активное развитие в ряде стран институт «общественного аудита», позволяющий посредством механизма коллективных петиций влиять на процесс планирования проверок, проводимых органами государственного контроля (надзора). Практика внедрения «общественного аудита» рассмотрена на примере опыта Южной Кореи.
Ключевые слова: общественный аудит, общественный контроль, государственный контроль, общественная экспертиза, Счетная палата России, общественная палата, оценка регулирующего воздействия, оценка фактического воздействия, управленческие решения, планирование проверок
DOI: 10.25136/2409-7136.2017.11.22705
Дата направления в редакцию: 21-04-2017

Дата рецензирования: 18-04-2017

Дата публикации: 04-12-2017

Abstract. The research subject is the set of instruments used to provide public participation in public management and control. The authors show that a range of such instruments — including “public control”, estimation of regulating and actual impact and various types of public examination: independent anti-corruption examination, public discussion, opinion of the Expert Board under the Government of the Russian Federation — has been formed during the administrative reform. However, their potential is not being fully realized. Among other things because of the fact that most of them are not intended to involve public participation. The research methodology is based on the works of V.M. Komarov, P.N. Pavlov, Ya.I. Kuz’minov, A.B. Zhulin, A.A. Voloshinskaya, E.V. Talapina and others. The authors use the methods of interpretation and modeling, statistical, formal-logical, comparative-legal and other methods. The authors prove that Russian institutions, guaranteeing public participation in public management and control, don’t include the institution, widely used in some countries, - the institution of public accounting, which allows influencing the process of planning audit, performed by the government bodies, via the collective petitions mechanism. The practice of using “public audit” is illustrated by the experience of the Republic of Korea. 

Keywords: regulatory impact assessment, Civic Chamber of the Russian Federation, Russian Audit Chamber, public expertise, government control, public control, public accounting, actual impact assessment, management decisions, audit planning

Одним из направлений административной реформы, проводившейся в течение последних нескольких лет (см., напр.: Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности гсоударственных услуг на 2011-2013 гг., а также Указ Президента РФ от 07.05.12 г. № 601 "Об основныхъ направлениях совершенствования системы гсоударственного управления"), стало развитие системы общественных инициатив и общественного контроля, в том числе направленных на оценку эффективности органов власти и государственных служащих, информационной открытости [1].

В частности, в целях вовлечения общественности в процесс государственного управления и контроля были приняты Федеральные законы от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», призванные стать основой для расширения формата участия общества в выработке управленческих решений. Помимо этого была сформирована сеть инструментов вовлечения общественности в управленческие и контрольные процессы, в том числе направленные на ее привлечение к обсуждению законодательных инициатив, было создано большое количество «общественных экспертиз»: независимая антикоррупционная экспертиза, общественное обсуждение, получение заключения Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации (создан на основании Постановления Правительства РФ от 26.07.12 г. № 774), были сформированы механизмы для вовлечения предпринимательского сообщества в процесс оценки регулирующего воздействия законопроектов на предпринимательский климат (Постановления Правительства РФ от 17.12.12 г. № 1318 и от 30.01.15 г. № 83), были задействованы механизмы электронных петиций, включая создание «российской общественной инициативы».

В целом, предпринятые усилия позволили существенно повысить уровень общественной вовлеченности в процессы государственного управления и контроля. Однако, при всем том, их потенциал реализован далеко не в полной мере. В числе основных причин можно указать следующие:

- формируя новые институты взаимодействия государства и общества, законодатель стремился ограничить включение в их состав представителей, не прошедших одобрение органами власти («внесистемных» лиц), тогда как механизмы взаимодействия с «широким кругом» общественности были сведены к возможности направлять петиции (через «Российскую общественную инициативу»), а также различные жалобы и обращения в электронном и письменном виде. Как следствие общественный контроль в большинстве случаев так и не стал прямым, мало отличаясь в этом смысле от иных, традиционных форм контроля, осуществляемого со стороны представительных органов власти;

- инструменты взаимодействия с «широкой общественностью», а также с экспертным сообществом и крупным бизнесом оказались недостаточно разграничены по своему функционалу и в ряде случаев недостаточно детализированы;

- отсутствуют механизмы, которые обязывали бы органы государственной власти в той или иной форме учитывать мнение общественности. Все созданные инструменты общественного контроля нацелены на выполнение консультативно-совещательных функций или же функций экспертной поддержки принимаемых решений, однако не предполагают обязательного выполнения органами государственной власти каких-либо юридически значимых действий по запросу широкой общественности или экспертного сообщества. Даже тот факт, что на основании Постановления Правительства от 01.09.2012 № 877 был закреплен перечень нормативных правовых актов и иных документов, которые не могут быть приняты без предварительного общественного обсуждения, не гарантирует того, что мнение представителей общественности будет учтено в полном объеме. Как справедливо отмечает в своих работах В.М. Комаров , в существующей системе общественного обсуждения законодательных инициатив «отсутствуют стимулы и механизмы принуждения к тому, чтобы в неискаженном виде отразить [их результаты] в нормативных правовых актах (действующих — на основе механизма внесения поправок) и проектируемых)» [2, с. 37-38].

Так, Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации представляет собой структуру, отражающую интересы самих публично-правовых образований, а также крупного бизнеса и вузовского экспертного сообщества: в его состав входят 363 эксперта, работающих на постоянной основе, а также более 1500 человек, работающих в качестве привлеченных экспертов, проходящих трехступенчатую процедуру выдвижения и отбора, исключающую возможность попадания в Экспертный совет представителей, неодобренных государством: отбор экспертов осуществляется из числа претендентов, рекомендованных органами государственной власти, крупными муниципалитетами (с населением свыше 500 тыс. чел.), крупным бизнесом, РАН и отраслевыми академиями наук, ведущими вузами, а также крупнейшими общественными объединениями. Таким образом, Экспертный совет, выполняя важные консультативные функции, тем не менее представляет точку зрения лишь определенной части экспертного сообщества, и без того имеющей высокую степень вовлеченности в процесс выработки решений, связанных с государственным управлением и контролем.

Федеральный закон «Об основах общественного контроля» также ограничивает возможности для прямого участия представителей общества в выработке решений, принимаемых в сфере государственного управления и контроля. На основании ст. 9 указанного закона его субъектами признаются лишь формируемые по установленной процедуре общественные палаты Российской Федерации, регионов и муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Перечисленные субъекты общественного контроля наделены правом осуществления мониторинга, проведения общественной проверки, общественной экспертизы, а также контроля, осуществляемого в иных формах, не противоречащих федеральному закону, включая общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия (п. 1 ст. 18), однако в целом их полномочия также ограничиваются консультативно-совещательными функциями, что ограничивает их влияние на процессы государственного управления и контроля; не задействуются они и в процедурах государственного контроля (надзора), осуществляемого в отношении третьих лиц, т.е. не выполняют функций дополнительного гаранта соблюдения прав проверяемых лиц по аналогии с тем, как это происходит, например, при участии саморегулируемой организации в мероприятиях контроля (надзора), проводимых в отношении ее членов (п. 13, 14 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Помимо субъектов общественного контроля в законе упоминаются также общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции и группы общественного контроля (п. 2 ст. 9), не получившие статуса «субъекта общественного контроля» по непонятным для нас причинам. Теоретически они могли бы использоваться в целях обеспечения прямого участия представителей общественности в процедурах контроля, однако их статус (включая вопрос о том, должны ли они регистрироваться в качестве юридического лица), порядок формирования и полномочия законом не определяются, что затрудняет их создание и функционирование на практике. Как отмечается некоторыми экспертами [3, с. 47-49], данный пробел федерального законодательства отчасти восполняется региональными актами (см. напр., закон Пермского края от 21.12.2011 г. № 888-ПК "Об общественном (гражданском) контроле"), а также подзаконными актами отдельных органов государственной власти и местного самоуправления, по мере собственной необходимости, формирующих общественные инспекции (см. напр., Постановление Правительства города Москвы от 08.02.1994 г. № 101 "Об утверждении временных правил содержания собак и кошек в горолде Москве и Временног оположения по отлову и содержанию безнадзорныхсобак и кошек в городе Москве", а также распоряжение префектуры ЮВАО г. Москвы от 30.11.12 г. № 769 "Об организации общественного инспекционного контроля на территории ЮВАО"), способствующие выполнению их основных задач и функций по контролю за соблюдением законности в соответствующих сферах деятельности. Однако отсутствие четкой позиции федерального законодателя лишает подобные институты общественного контроля полномочий, которые могли бы сделать его сколько-нибудь эффективным: основным источником их легитимности остаются органы государственной власти и местного самоуправления, которые заинтересованы в деятельности подобных общественных структур.

Привлечение общества к оценке регулирующего и фактического воздействия нормативных правовых актов ориентировано на более широкий круг участников. Теоретически в ней могут принять участие любые заинтересованные представители делового сообщества. Однако, по оценке экспертов, оценка регулирующего воздействия проводится самими органами государственной власти, по большей части формально, а представители бизнес-сообщества проявляют к процедурам оценки регулирующего воздействия незначительный интерес: по состоянию к началу 2016 г. порядка 46% законодательных инициатив не обсуждались, по 31% было внесено 1-2 предложения, полноценное обсуждение получили только 7% законопроектов [4, с. 11]. Представляется, что основной причиной низкого интереса делового сообщества к данной процедуре является тот факт, что оценка регулирующего воздействия так и не стала эффективным рычагом воздействия бизнеса на процесс принятия управленческих решений, получающих правовое оформление в обсуждаемых законопроектах. Во-первых, органы государственной власти не обязаны учитывать отрицательные отзывы делового сообщества на ту или иную законодательную инициативу и практически никогда не предлагают альтернативных вариантов решения проблем, являющихся предметом регулирования в обсуждаемых законопроектах. В этом смысле для крупного бизнеса существенно более привлекательной формой взаимодействия является создание рабочих групп, в рамках которых управленческие решения могут обсуждаться и корректироваться. Во-вторых, наибольшие неудобства и издержки бизнесу, как правило, доставляют ранее принятые нормативные акты, однако план оценки их фактического воздействия на бизнес формируется Минэкономразвития России, в первую очередь на основе предложений Президента РФ, Правительства РФ, а также Правительственной комиссии по проведению административной реформы (Приказ Минэкономразвития от 11.11.15 г. № 830). Предложения прочих заинтересованных лиц формально подлежат рассмотрению, однако для включения в план необязательны, и потому наиболее проблемные для делового сообщества акты в план могут не попадать. Таким образом, оценка регулирующего и фактического воздействия пока не стала сколько-нибудь эффективным ограничителем роста издержек бизнеса, возникающих в связи с необходимостью обеспечения соответствия требованиям закона и прохождения процедур государственного контроля (надзора).

«Российская общественная инициатива», созданная на основе Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», рассчитана на участие максимально широкого круга общественности. Она предусматривает создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет, а также рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Российской Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнес-сообщества [5, с., 46-47, 6, с. 192]. Однако в силу описанных выше причин ее полезность в качестве инструмента прямого участия общественности в государственном управлении также оказалась под вопросом. С одной стороны, ни в одном из нормативных правовых актов четких критериев, которые позволяли бы оценить ее эффективность, не установлено, с другой – если за основу взять количество петиций, результатом которых стало внесение реальных поправок в действующее законодательство, то окажется, что по состоянию на начало 2016 г. своей цели достигла лишь одна из «федеральных» инициатив, набравших 100 тыс. подписей. Одновременно с этим законодательное оформление получил ряд общественных инициатив, не набравших 100 тыс. голосов, однако, по различным причинам, одобряемых уполномоченными органами государственной власти. Это наглядно демонстрирует особенности практического подхода государства к законодательным инициативам граждан: на перспективы их реализации влияет не столько масштаб общественной поддержки, сколько заинтересованность профильных органов государственной власти.

Вышеизложенное позволяет говорит о том, что формы прямого общественного участия в контрольной и надзорной деятельности, а также выработке решений в сфере государственного управления развиты недостаточно. При этом возникает вопрос о том, насколько прямое общественное участие в государственном управлении и контроле оправдано в принципе. С одной стороны, оно может являться не только источником дополнительных возможностей, но и рисков, связанных с лоббизмом, рейдерством, а также продвижением популистских идей, не способствующих стабильному экономическому развитию в долгосрочной перспективе [см: В.В. Иванов, В.М. Комаров, П.Н. Павлов, указ соч.]. С другой стороны, ограничения прямого общественного участия в управленческой и контрольной деятельности, осуществляемой органами государственной власти, может приводить к снижению уровня доверия к институтам государственного контроля (надзора). Примером тому может служить «расследование», проведенное в 2017 г. Фондом борьбы с коррупцией (URL: https://fbk.info/) в отношении премьер-министра РФ Д.А. Медведева, которое вызвало широкий общественный резонанс и даже спровоцировало несанкционированные митинги, однако не стало основанием для проведения проверок официальными органами контроля. Вне зависимости от того, насколько соответствует действительности информация, представленная в данном «расследовании», отказ Государственной Думы ФС РФ от проведения парламентской проверки негативно сказался на имидже государства и в частности парламента.

Вышеизложенное обусловливает необходимость поиска такой формы участия широкой общественности в процедурах государственного контроля, которая, с одной стороны, исключала бы возможность игнорирования общественной обеспокоенности теми или иными проблемами, а с другой – не создавала бы механизмов для политического и информационного давления на органы государственной власти со стороны различных групп заинтересованных лиц. Представляется, что одним из возможных способов решения указанной проблемы является создание возможностей для влияния «широкой общественности» на процесс планирования проверок, проводимых органами государственного контроля (надзора) посредством формирования петиций, получивший в ряде зарубежных стран название «общественного аудита». На сегодняшний день роль обращений и жалоб граждан в системе планирования контрольных мероприятий определена недостаточно четко. С одной стороны, наличие жалоб и обращений граждан и организаций может учитываться в рамках риск-ориентированного подхода к определению объектов планового контроля, а также служить основанием для проведения внепланового контроля (подп. 2 п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля)". Однако с другой стороны, у органов контроля (надзора) остается возможность и отказаться от включения объекта в план проверок (проведения внеплановой проверки) по различным основаниям, включая наличие иных объектов, обладающих большим приоритетом. Представляется, что при наличии определенного числа обращений оснований для отказа в проведении контрольных мероприятий оставаться не должно.

Примером формирования системы «общественного аудита» можно считать опыт Южной Кореи. В 2006 г. в Управлении аудита и инспектирования Южной Кореи (далее также - УАИ) была создана Группа по рассмотрению запросов на аудит, которая позднее была расширена и преобразована в Управление по рассмотрению запросов на аудит с тремя отделами, одним региональным отделением и пятью региональными центрами в 2009 г. УАИ ежегодно планирует и проводит по собственной инициативе более 150 аудиторских проверок. В дополнение к этим плановым проверкам УАИ проводит 20 – 30 аудиторских проверок из 150 – 180 запрашиваемых, запросы на которые поступают от граждан, организаций гражданского общества, местных советов или глав бюджетных структур, подлежащих аудиту со стороны УАИ. Национальное собрание, после одобрения на своем пленарном заседании, также может запросить у УАИ проведение аудита по определенным вопросам, по которым УАИ уполномочено проводить аудит. УАИ ежегодно представляет Национальному собранию доклады по 5 – 13 аудиторским проверкам, проведенным по его запросам. УАИ в 2009 г. открыло три региональных центра по приему гражданских заявлений и жалоб и в 2013 г. еще два центра, чтобы сделать услуги более доступными для каждого [7, с.7].

По сравнению с плановыми аудиторскими проверками проверки в рамках аудита с участием общественности или аудита по запросам имеют более узкую направленность и менее сложны по содержанию. Для типичной проверки в рамках аудита с участием общественности аудиторская группа включает от 2 до 5 аудиторов, которые завершают сбор данных (fieldwork) менее чем за неделю. Плановый же аудит требует больше аудиторских ресурсов: аудиторская группа создается из 10 аудиторов и сбор данных занимает обычно более двух недель [указ. соч, с.8].

В Управлении аудита и инспектирования участие граждан в процессе аудита обычно ограничено предварительной стадией или стадией планирования аудита. По общему правилу УАИ не допускает непосредственного участия граждан в процессе сбора данных или осмотра, хотя УАИ косвенно прибегает к помощи внешних экспертов через консультации (столичное правительство Сеула, например, назначает внешних экспертов в соответствующих областях в качестве аудиторов от граждан и позволяет им участвовать в сборе данных). Отслеживание реакции органов власти на рекомендации УАИ по результатам аудиторских проверок могло бы быть другой перспективной областью участия граждан, хотя пока УАИ не разработало систему такого отслеживания, при которой осуществлялось бы сотрудничество с гражданами [указ. соч., с.8].

Ограничения в отношении тех, кто запрашивает проведение аудиторских проверок. Для тех, кто запрашивает проведение аудиторских проверок, УАИ установило более строгие ограничения, чем для тех, кто обращается с гражданскими заявлениями или жалобами. Обращаться с запросами на проведение аудиторской проверки могут четыре категории: группа из трехсот граждан, достигших 19-летнего возраста; организации гражданского общества; местные советы; главы бюджетных структур, которые подлежат аудиторским проверкам со стороны Управления аудита и инспектирования. Поскольку число организаций гражданского общества быстро растет и преследуемые ими интересы становятся разнообразными, оговаривается, что обращающаяся с запросом организация гражданского общества должна быть некоммерческой и непартийной организацией, имеющей более 300 членов [указ. соч., с.8].

Система запросов со стороны граждан на проведение аудиторских проверок связана в большей степени с общественным интересом, чем с частным, и нацелена на проверку в отношении незаконного и противоправного поведения государственных и муниципальных должностных лиц, а также на отслеживание бюджетных потерь. Как было сказано выше, запрашивать проведение аудиторской проверки может группа не менее чем из 300 физических лиц или организация гражданского общества, имеющая более 300 членов, и такое количество установлено с целью предотвращения злоупотреблений при запросах на проведение аудиторских проверок. Указанное ограничение установлено также с учетом ограниченности имеющихся для аудита ресурсов, поскольку было бы невозможно проводить аудиторские проверки во всех случаях получения запроса, а также с целью снижения нагрузки на структуры бюджетного сектора от чрезмерных проверок. Вопрос о том, является ли требование относительно минимума в 300 граждан чрезмерно ограничительным, до сих пор остается открытым [указ. соч., с. 8].

Главы бюджетных структур должны запрашивать проведение аудиторской проверки в каждом случае, когда задействование своего подразделения внутреннего аудита представляется затруднительным или неуместным либо когда в соответствующей бюджетной структуре нет подразделения внутреннего аудита [указ. соч., с.8].

Критерии отбора. Первоочередной критерий отбора – преследует ли запрос на проведение аудиторской проверки общественный интерес или нет. Управление аудита и инспектирование (УАИ) уточняет понятие общественных интересов как «благосостояние или благо широкой общественности и всего общества, не приуроченное к определенным группам или лицам». Например, аудиторские проверки могут проводиться в случаях: нецелевого использования бюджетных средств при реализации общественной политики и проектов; риска недобросовестности, который задерживает реализацию политики или проектов; улучшения показателей; нарушения закона или коррупционного поведения государственных или муниципальных должностных лиц, которое препятствует реализации общественного интереса. Местный совет, выступая в качестве запрашивающего, может запросить проведение аудиторской проверки по вопросам, относящимся строго к его ведению [указ. соч., с. 8-9].

Запрос на проведение аудиторской проверки, направленный в Управление аудита и инспектирования, передается в Отдел рассмотрения запросов (Audit Requests Investigation Bureau). В случаях, когда личное посещение УАИ невозможно, граждане могут запрашивать проведение аудиторской проверки путем направления по почте заявления с подтверждающими документами. Поскольку существующая система требует подписи более 300 человек, эта услуга пока не может оказываться онлайн. Отдел рассмотрения запросов тщательно изучает полученный запрос на предмет соответствия установленным требованиям и сообщает о результате предварительного рассмотрения Комитету по повторному рассмотрению запросов (Audit Request Review Committee), который решает, приступать ли к запрашиваемой аудиторской проверке. Запросы на проведение аудиторской проверки, которые политически мотивированы или преследуют собственные выгоды определенных групп, не допускаются. Любые неподкрепленные запросы, не имеющие надлежащих свидетельств в поддержку якобы имевших место административных злоупотреблений или коррупции, также отклоняются, чтобы не допускать неоправданного расходования ограниченных аудиторских ресурсов [указ. соч., с.9].

Обратившихся с запросами уведомляют об окончательном решении указанного комитета относительно принятия запроса в 30-дневный срок со дня его представления. Как правило, дело по запросу закрепляется за одним из трех подразделений, в обязанности которых входит проведение рассмотрения, в Отделе рассмотрения запросов. Если запрашиваемая аудиторская проверка требует большего объема специальных познаний и ресурсов по причине ее высокой сложности и широкого охвата, она может быть закреплена за другими подразделениями аудита. Управление аудита и инспектирования должно завершить расследование в 180-дневный срок со дня принятия решения Комитетом по повторному рассмотрению запросов. Что касается запроса на проведение аудиторской проверки со стороны граждан (Citizen Audit Request) на основании Закона о борьбе с коррупцией (Anti-Corruption Act), результаты аудиторской проверки должны быть завершены в 60-дневный срок со дня принятия решения указанным комитетом. Обратившимся с запросом сообщается о результатах аудиторской проверки в 10-дневный срок со дня ее завершения [указ. соч, с. 9]. Если запрос на проведение аудиторской проверки был принят Управлением аудита и инспектирования и аудиторская проверка проводится, ее результаты обнародуются через Интернет-сайт УАИ [указ. соч, с.9].

Отдел рассмотрения запросов (Audit Requests Investigation Bureau) возглавляется генеральным директором, которому оказывают помощь девять директоров и около 120 сотрудников. Указанный отдел ежегодно получает примерно 150 – 200 запросов на проведение аудиторских проверок. Опытные сотрудники тщательно исследуют каждый запрос на проведение аудиторской проверки с целью определения его соответствия установленным требованиям и того, насколько соответствующий случай поддается аудиту. Из 120 сотрудников Отдела рассмотрения запросов 36 являются командированными от центральных министерств, местных органов власти или общественных учреждений (public institutions) [указ. соч., с. 9-10].

Комитет по повторному рассмотрению запросов (Audit Request Review Committee) состоит из семи членов: трех должностных лиц УАИ и четырех внешних специалистов, включая председателя комитета. С целью обеспечения беспристрастности и объективности внешние члены имеют в комитете большинство. Внешние специалисты – непредубежденные, имеющие разную квалификацию и специализацию: адвокаты, преподаватели, журналисты и гражданские активисты из общественных организаций (NGOs). Председатель УАИ назначает на должность всех внешних членов. Комитет проводит свои заседания раз в месяц и проверяет запросы на предмет соответствия установленным требованиям и принимает решение относительно принятия большинством голосов [указ. соч., с.10].

Многие высшие органы финансового контроля до сих пор проявляют нерешительность в отношении расширения своего сотрудничества с гражданами до стадии партнерства для принятия решений, ссылаясь на возможные риски, связанные с практикой аудита с участием общественности, такие как препятствование независимости и (или) политической нейтральности и использование ограниченных имеющихся для аудита ресурсов на области частных интересов. Вопрос заключается в том, существуют ли какие-либо действенные механизмы контроля, чтобы этими рисками можно было управлять с разумными издержками [указ. соч, с. 18].

Опыт высшего органа финансового контроля Южной Кореи – Управления аудита и инспектирования (УАИ) показывает, что риски, связанные с аудитом с участием общественности, поддаются управлению с издержками в разумных пределах, хотя это не обязательно подразумевает, что модель УАИ работает при любых обстоятельствах. УАИ было способно добиваться значительных выигрышей от аудита с участием общественности благодаря следующим факторам:

- должна присутствовать правовая основа, чтобы обеспечивать непрерывную деятельность и приток ресурсов и привлекать больше внимания граждан;

- необходимы постоянное внимание и поддержка со стороны высшего руководства, чтобы помогать мотивации своих аудиторов;

- синергические эффекты или экономия на масштабе могут быть получены при предложении различных, но взаимосвязанных видов участия. Эта объединенная универсальная (“one-stop”) система может повысить удовлетворенность граждан, помогая высшему органу финансового контроля лучше реагировать на запросы граждан;

- улучшенный доступ к системе исправления положения (redress system) через различные средства онлайн и офлайн, такие как сеть по уведомлению о мошенничестве через Интернет, бесплатная «горячая» линия и центр по приему гражданских заявлений и жалоб, могут способствовать более активному участию со стороны граждан;

- к потенциальным рискам, связанным с привлечением граждан, следует подходить упреждающе, до такого привлечения;

- к поведению (этике) аудиторов необходимо предъявлять повышенные требования, поскольку аудиторам может понадобиться иметь дело с теми, у кого есть прямая заинтересованность в вопросах, по поводу которых запрашиваются проверки, а не с государственными или муниципальными должностными лицами. Аудиторы, соответствующие наиболее высоким требованиям, могут действенно противостоять любым попыткам со стороны запрашивающих использовать деятельность аудиторов в частных интересах вместо общественных интересов;

- поддержание надлежащих отношений сотрудничества с органами местной власти и другими оказывающими услуги организациями через их подразделения внутреннего аудита может помогать упрощать весь процесс;

- хорошо укомплектованные персоналом организации гражданского общества, защищающие общественные интересы, являются одной из предпосылок надлежащего функционирования аудита с участием общественности [указ. соч., с. 17].

Несмотря на ряд положительных сдвигов аудит УАИ с участием общественности находится пока на стадии развития и УАИ нужно решать следующие проблемы:

- активизировать участие граждан в государственном и муниципальном аудите, действенно препятствуя при этом реализации любых попыток преследования интересов определенных групп;

- разработать систему совместного контроля исполнения по результатам аудиторских проверок, в которой УАИ сотрудничает с гражданами с целью отслеживания реализации рекомендаций по результатам аудита;

- интегрировать правовую основу для разных видов инициатив в части аудита с участием общественности;

- измерять ценности и выгоды аудита с участием общественности надежным и тщательным образом и содействовать популяризации ценностей и выгод аудита с участием общественности [указ. соч, с.18].

В совокупности вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что институт «общественного аудита» является одним из перспективных направлений развития общественного контроля. В случае с Российской Федерацией он может быть встроен в первую очередь в систему аудита, проводимого Счетной палатой РФ. Однако и иные органы, осуществляющие государственный контроль (надзор), могут использовать инструменты «общественного аудита» при планировании проводимых ими проверок.

Библиография
1.
Официальный сайт экспертного совета при Правительстве Российской Федерации http://ar.gov.ru/ru/o_reforme/index.html
2.
Вопросы модернизации: роль социального капитала / В. В. Иванов, В. М. Комаров, П. Н. Павлов, Н. А. Румянцев; под ред. В. М. Комарова, П. Н. Павлова.-М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014.-68 с.-(Научные доклады: экономика).
3.
Князев А.П. К вопросу об организационных структурах общественного контроля // Юридический мир. 2016. № 8. С. 47-49.
4.
Тезисы доклада «Перспективы административной реформы» (ориентировочная дата публикации доклада – май 2016 года) под ред. Кузьминова Я.И., Жулина А.Б.
5.
Волошинская А.А. Российская общественная инициатива»: парадоксы отечественной электронной демократии // Власть, 2016. № 1 с.: 47-51
6.
Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): монография. М.: Юриспруденция, 2015. 192 с.
7.
Kim, S. Side by Side with People: Korea’s Experiences on Participatory Auditing. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2015. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/21675/950790WP0P14370rticipatory0Auditing.pdf?sequence=1
References (transliterated)
1.
Ofitsial'nyi sait ekspertnogo soveta pri Pravitel'stve Rossiiskoi Federatsii http://ar.gov.ru/ru/o_reforme/index.html
2.
Voprosy modernizatsii: rol' sotsial'nogo kapitala / V. V. Ivanov, V. M. Komarov, P. N. Pavlov, N. A. Rumyantsev; pod red. V. M. Komarova, P. N. Pavlova.-M.: Izdatel'skii dom «Delo» RANKhiGS, 2014.-68 s.-(Nauchnye doklady: ekonomika).
3.
Knyazev A.P. K voprosu ob organizatsionnykh strukturakh obshchestvennogo kontrolya // Yuridicheskii mir. 2016. № 8. S. 47-49.
4.
Tezisy doklada «Perspektivy administrativnoi reformy» (orientirovochnaya data publikatsii doklada – mai 2016 goda) pod red. Kuz'minova Ya.I., Zhulina A.B.
5.
Voloshinskaya A.A. Rossiiskaya obshchestvennaya initsiativa»: paradoksy otechestvennoi elektronnoi demokratii // Vlast', 2016. № 1 s.: 47-51
6.
Talapina E.V. Gosudarstvennoe upravlenie v informatsionnom obshchestve (pravovoi aspekt): monografiya. M.: Yurisprudentsiya, 2015. 192 s.
7.
Kim, S. Side by Side with People: Korea’s Experiences on Participatory Auditing. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2015. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/21675/950790WP0P14370rticipatory0Auditing.pdf?sequence=1