Рус Eng За 365 дней одобрено статей: 1909,   статей на доработке: 311 отклонено статей: 807 
Библиотека
Статьи и журналы | Тарифы | Оплата | Ваш профиль

Вернуться к содержанию

Контроль в бюджетной сфере недостаточно эффективен? Анализ возможных причин и путей их преодоления.
Киреева Анастасия Викторовна

кандидат юридических наук

ведущий научный сотрудник, Институт прикладных экономических исследований, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, старший научный сотрудник, Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара

119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 82, стр. 1

Kireeva Anastasia Viktorovna

PhD in Law

Leading Scientific Associate at the Laboratory of Legislation Expertise of the Institute for Applied Economic Studies of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

119571, Russia, Moscow, Prospekt Vernadskogo, 82, str.1

Kireeva@iet.ru
Другие публикации этого автора
 

 

Аннотация.

Предметом исследования стали нормативные правовые акты, регулирующие вопросы контроля, осуществляемого в бюджетной сфере, а также статистические данные, характеризующие его эффективность. Их анализ позволяет сделать вывод о том, что органы, осуществляющие контроль в бюджетной сфере, по сравнению с иными органами контроля (надзора), сталкиваются с меньшим количеством процедурных ограничений и пользуются большей свободой усмотрения при планировании и проведении проверок. Тем не менее, в существующем виде бюджетный контроль не выполняет своей главной задачи, а именно – не обеспечивает возмещения ущерба, причиненного бюджету. Методологической базой исследования стали работы Анциферова С.А., Андреева С.А., Золотаревой А.Б., Вершило Т.А., Воронцова О.Г., Голубевой А.В., и др. Проведенное исследование показало, что недостаточная действенность инструментов бюджетного контроля в направлении возмещения ущерба, причиняемого бюджету, обусловлена не столько недостатками его процедур, сколько слабостью системы бюджетной, административной и уголовной ответственности, а также отсутствием системного подхода к противодействию «неэффективным» бюджетным расходам. В том числе, отсутствует система профилактики неэффективного расходования бюджетных средств.

Ключевые слова: бюджетный контроль, финансовый контроль, Счетная палата, Федеральное казначейство России, эффективность государственного контроля, ннецелевое использование, бюджетная ответственность, административная ответственность, проверки, профилактика правонарушений

DOI:

10.7256/2454-0706.2018.2.22666

Дата направления в редакцию:

18-04-2017


Дата рецензирования:

13-04-2017


Дата публикации:

13-03-2018


Abstract.

The subject of this research is the normative legal acts that regulated control implemented in budged sphere, as well as the statistical data, which characterize its efficiency. Their analysis allows concluding that the authorities exercising control in the budget sphere, comparing to other control authorities (supervision), experience lesser procedural limitations and have more discretion in planning and conducting of audit. However, in its current form, budget control does not complete its main objective, namely does not compensation for the damages to the budget. The conducted research demonstrated that the inefficiency of budget control instruments aimed at compensating for damage to the budget, is justified not as much by the flaws in its procedures, as by the weakness of the system of budgetary, administrative, and criminal responsibility, as well as the lack of systemic approach towards counteracting the “inefficient” budget expanses. The author also underlines the absence of system of prevention of inefficient budget spending.  

Keywords:

misuse of public funds, effectiveness of state control, Federal Treasury of Russia, Accounts Chamber of the Russian Federation, financial control, budget control, budget responsibility, administrative responsibility, budget audit, prevention of unlawful actions

Контроль в бюджетной сфере осуществляется целым рядом органов государственной власти, включая: Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы субфедерального уровня, Федеральное Казначейство России, а также Федеральную антимонопольную службу в части контроля за одним из наиболее проблемных направлений расходования бюджетных средств – закупками для государственных нужд и т.д.

Однако при том, что перечень полномочий контролирующих органов достаточно широк, а предмет проводимых ими проверок зачастую пересекается (т.е. одни и те же расходные операции могут становиться предметом контроля нескольких уполномоченных органов), эффективность осуществляемого ими контроля вызывает сомнения. С одной стороны, в последние несколько лет был предпринят целый ряд усилий, направленных на повышение эффективности и результативности государственного контроля и надзора, как такового. В том числе, в 2015-2017 гг. были внесены поправки в Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также подготовлен проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» [1], предоставляющие органам контроля (надзора) новые возможности и инструменты для повышения эффективности своей деятельности, в том числе: направленные на внедрение риск-ориентированного подхода в системе планирования проверок (риск-ориентированное планирование формально является обязательным лишь для нескольких, определяемых Правительством РФ, видов государственного контроля (надзора), однако на деле, в той или иной степени реализуется и при осуществлении иных его видов, включая контроль, осуществляемый налоговыми органами, Счетной палатой РФ и Федеральным казначейством России и пр.); формирующие систему профилактики правонарушений, способствующую их предотвращению (ст. 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ); создающие основу для организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ) и т.д.

С другой стороны, перечисленные нововведения коснулись контроля в бюджетной сфере в минимальной степени, поскольку процедурные, т.е. имеющие наибольшее практическое значение, положения действующего Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ, а также подготовленного в 2016 г. законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля…» [2] не распространяются на контроль и надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, подведомственными им организациями, государственными корпорациями законодательства об управлении государственным и муниципальным имуществом, законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также бюджетного законодательства.

Органы, осуществляющие контроль (надзор) в бюджетной сфере, как правило, регулируют отдельные административные процедуры собственными актами (стандарты государственного аудита (контроля) Счетной палаты РФ [3], стандарты внутренней организации контрольных мероприятий Федерального казначейства РФ [4] и пр.), что позволяет им избегать ограничений, которые обычно устанавливаются законом в пользу контролируемых лиц и ограничивают возможности контролирующих органов. Так, между камеральными и выездными проверками, проводимыми Счетной палатой РФ и Федеральным казначейством, не существует столь жесткой границы, как между камеральными и выездными проверками, проводимыми, к примеру, налоговыми органами. Проводимая органами, осуществляющими контроль в бюджетной сфере, камеральная проверка, по мере необходимости, может переходить в выездную; а сроки проверки могут увеличиваться за счет проведения дополнительных мероприятий контроля, к примеру, за счет такой процедуры контроля, как обследование [5], реализуемой Федеральным казначейством, или экспертно-аналитических мероприятий - в случае осуществления контроля Счетной палатой РФ.

Сколько-нибудь действенные ограничения по периодичности, длительности и повторности проверок, проводимых, к примеру, Счетной палатой РФ, также не устанавливаются, равно как и ограничения по истребованию, при необходимости, дополнительных документов и разъяснений проверяемого лица (Стандарт СГА 203. «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета», утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 21 апреля 2017 г. № 3ПК). Счетная палата РФ пользуется отсутствующей у большинства контрольно-надзорных органов возможностью выходить за рамки первоначально определенного предмета проверки и исследовать иные (дополнительные) вопросы. Допускается и запрос дополнительной информации, и проведение дополнительной проверки, расширяющей предмет первоначального аудита, в т.ч. проверки в отношении иных объектов, не входивших в первоначальный предмет аудита (п. 6.1.4. Стандарта СГА 101. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения контрольного мероприятия, утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 № 9 ПК)). Стандартами Счетной палаты РФ допускается и коррекция годового плана проверок, по мере необходимости, к примеру, в случае выявления факторов, указывающих на целесообразность осуществления проверок деятельности объектов аудита (контроля), ранее не включенных в план работы Счетной палаты.

Таким образом, органы, осуществляющие контроль и надзор в бюджетной сфере, пользуются существенно более широкими полномочиями, нежели органы, осуществляющие иные виды контроля (в т.ч., налогового и таможенного), связанного с финансовой деятельностью. Несмотря на это, им лишь в незначительной степени удается предотвращать ущерб, наносимый бюджету в результате незаконного и (или) неэффективного использования бюджетных средств. Проблема может быть продемонстрирована данными ежегодных отчетов органов, осуществляющих контроль в бюджетной сфере. Формат данной статьи не позволяет проанализировать данные по всем органам, осуществляющим контрольные функции в данной сфере, в связи с чем проблема рассмотрена на основании данных Счетной палаты РФ (при этом, следует отметить, что для прочих органов она имеет сопоставимый масштаб). Так:

- в 2012 г. был выявлен ущерб в размере 781400 млн. руб., и при этом обеспечен возврат средств в федеральный бюджет в размере 2100 млн. руб., что составляет 0,26 % от общей суммы причиненного ущерба (данные об объеме средств, возмещенных в федеральный бюджет за 2011-2013 гг. в отчетах Счетной палаты РФ отдельной строкой не выделялись. В ряде случаев сведения, характеризующие объем возмещенных средств, присутствуют в текстовой части отчетов за 2011-2013 гг.);

- в 2014 г. был выявлен ущерб в размере 524500 млн. руб., и при этом обеспечен возврат средств в федеральный бюджет и бюджет Союзного государства в размере 1031,7 млн. руб., что составляет порядка 0,2 % от общей суммы причиненного ущерба.

- в 2015 г. был выявлен ущерб в размере 516500 млн. руб., и при этом обеспечен возврат средств в федеральный бюджет и бюджет Союзного государства в размере 1034,7 млн. руб., что также составляет 0,2 % от общей суммы причиненного ущерба.

- в 2016 г. был выявлен ущерб на общую сумму 965,8 млрд. руб.; из этой суммы в бюджет было возвращено 8,8 млрд. руб., что сотсавляет 0,91 % от общей суммы причиненного ущерба.

Даже с учетом того, что не все выявленные нарушения могут предполагать необходимость возмещения средств в бюджет (часть из них может быть обусловлена «неэффективным» расходованием бюджетных средств, в отношении которых факты хищения неочевидны и/или не доказаны), приведенные выше данные показывают, что причиненный бюджету ущерб практически не возмещается. С учетом этого, интересен вопрос о том, в какой степени используются инструменты уголовно-правового воздействия в целях возмещения причиняемого бюджету ущерба. Данные Счетной палаты РФ говорят о том, что их формальное наличие в законодательстве реальному возмещению ущерба также не способствует. Так:

- в 2014 г. было проведено 445 проверок, в результате которых было выявлено 2 587 нарушений. По итогам в правоохранительные и следственные органы были переданы материалы в отношении 158 нарушений (материалы по решению Коллегии Счетной палаты РФ направлялись в органы прокуратуры, предварительного следствия, внутренних дел и государственной безопасности. Часть материалов, направленных в органы прокуратуры, впоследствии была перенаправлена Генпрокуратурой в следственные органы в порядке статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации), что составляет 6,1 % от общего числа выявленных нарушений. Данную цифру следует оценивать с учетом того, что практически все выявляемые Счетной палатой РФ нарушения, за исключением чисто процедурных, связаны с причинением крупного ущерба бюджету, т.е. порог, установленный Уголовным кодексом РФ в целях разграничения уголовных деяний и административных правонарушений, преодолевается в большинстве случаев, когда такие нарушения выявлены. По итогам рассмотрения материалов Счетной палаты РФ было возбуждено 24 уголовных дела, что составляет 0,92 % от общего числа выявленных правонарушений;

- в 2015 г. было проведено 322 проверки, в результате которых было выявлено 3 445 нарушений (снижение общего количества контрольных мероприятий по сравнению с предыдущими периодами представители Счетной палаты РФ объясняют их укрупнением (стр. 7 Ежегодного отчета о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2015 году[6]). По итогам в правоохранительные и следственные органы в общей сложности были переданы материалы в отношении 118 нарушений, что составило 3,42% от общего числа выявленных нарушений. По итогам рассмотрения материалов Счетной палаты РФ было возбуждено 13 уголовных дел, что составляет 0,38 % от общего числа выявленных правонарушений (и это при том, что большинство совершаемых объектами контроля нарушений причиняет бюджету крупный ущерб).

- в 2016 г. было проведено 259 контрольных мероприятий, в результате которых было выявлено 3 845 нарушений. В правоохранительные и следственные органы, а также органы гос. безопасности в общей сложности были переданы материалы в отношении 47 нарушений, а также 84 материала направлено в Генеральную прокуратуру РФ, т.е. в общей сложности 0,03 % от общего числа выявленных нарушений. Как поясняет Счетная палата РФ, общее количество материалов, направленных по итогам контрольных мероприятий сократилось в связи с увеличением их объема и полнотой предоставленной информации. На основании переданных материалов было принято 45 решенийо возбуждении уголовного дела и еще 18 материалов было приобщено к материалам предварительного следствия. Кроме того, Генпрокуратура передала 91 материал в следственный орган в порядке статьи 37 УПК РФ. Таким образом, основанием для возбуждения уголовного дела или источником дополнительных доказательств по ранее начатым делам стали материалы 0,016 % нарушений из числа выявленных.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых Счетной палатой РФ, как правило, возмещается менее одного процента причиняемого ущерба и возбуждается менее одного процента уголовных дел от общего объема выявленных правонарушений, при том, что нарушения, как правило, выявляются на крупную сумму. Таким образом, уголовная ответственность в бюджетной сфере не работает.

Возникает вопрос - почему существующая система контроля и принуждения не обеспечивает защиты должной бюджетных интересов. Очевидно, проблема заключается не в недостатке полномочий органов, контролирующих бюджетные расходы - они шире, чем у иных органов контроля, и отнюдь не в качестве контрольных мероприятий, которые, как правило, полностью соответствуют стандартам и проводятся без существенных процедурных нарушений. Нельзя ее полностью отнести и на счет качества планирования контрольной деятельности, даже при том, что риск-ориентированный подход планирования проверок регламентируется органами государственного контроля (надзора), по большей части формально.

Представляется, что возникновению описанной проблемы способствует целый ряд обстоятельств, в числе которых можно выделить следующие. В качестве одного из источников проблемы можно указать на слабость бюджетных мер принуждения (являющихся, по сути, разновидностью ответственности за совершение бюджетных нарушений) и административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, в том числе, де-факто имевшее место ослабление бюджетных мер принуждения в результате реформы бюджетной ответственности в 2013 г. Так, в результате принятия Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ изменились последствия нецелевого использования бюджетных средств. Ранее, помимо наложения административных штрафов на виновных должностных лиц, оно влекло изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению в бесспорном порядке (ст. 289 БК РФ), тогда как сейчас изъятие средств, использованных нецелевым образом происходит лишь в том случае, если речь идет о межбюджетных трансфертах (306.4 БК РФ). Одновременно с этим на основании ст. 15.14 КоАП РФ организации, допустившие нецелевое использование бюджетных средств, могут быть оштрафованы на сумму, составляющую от 5 до от 5 до 25 процентов от общего объема ассигнований, использованных не по целевому назначению. То есть ни один из видов ответственности - ни административная ответственность, ни бюджетные меры принуждения - не предполагают возмещения причиненного бюджету ущерба в полном объеме. Институт гражданской ответственности также практически не применяется - так, в ежегодных отчетах Счетной палаты РФ отсутствуют данные о сколько-нибудь масштабной практике обращения с исками о взыскании причиненного бюджету ущерба. Что же касается штрафов, налагаемых за указанное правонарушение на должностных лиц, то, на первый взгляд, в 2013 г. они были увеличены: ранее штраф взимался в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей, а после внесения поправок – в размере от двадцати до пятидесяти тысяч рублей; также допускается применение дисквалификации на срок от одного года до трех лет. На деле же часто встречаются случаи, когда штраф, налагаемый на должностное лицо по ст. 15.14 КоАП РФ, составляет менее тысячи рублей. Можно привести следующие примеры подобных решений: за расходование средств, полученных по одной статье (подстатье) классификации операций сектора государственного управления, на операции, финансируемые по другой статье (подстатье) классификации операций сектора государственного управления, должностному лицу назначен штраф в размере 150 руб. (Постановление Верховного Суда РФ от 07.10.2016 N 304-АД16-12484 по делу N А45-20758/2015). За аналогичные деяния другие должностные лица были оштрафованы на сумму, составляющую 250 руб. (Постановление Верховного Суда РФ от 07.10.2016 N 304-АД16-12516 по делу N А45-20757/2015) и 100 руб. (Постановление Верховного Суда РФ от 07.10.2016 N 304-АД16-12482 по делу N А45-20753/2015). Следует отметить, что в приведенных примерах отсутствует фактическое причинение ущерба бюджету: хотя и с нарушением установленного порядка, бюджетные ассигнования все же были израсходованы на цели и задачи, относящиеся к компетенции бюджетополучателя, и признаки их хищения и/или неэффективного использования отсутствовали. В случае же причинения бюджету реального ущерба, штраф, составляющий его малую часть (20-30 тыс. руб.) также нельзя признать достаточным – сам ущерб, как правило, оценивается в миллионы рублей.

Систему административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере дополнительно ослабляет и низкий размер штрафов за неисполнение предписаний и представлений органов государственной власти:п. 20 ст. 19.5 КоАП РФ устанавливает повышенный размер санкций за невыполнение в установленный срок законного предписания органа финансового контроля (с виновных должностных лиц взимается штраф в размере от 20 до 50 тыс. руб.). Однако действие "специальной" нормы, устпановленной п. 20 ст. 19.5 КоАП РФ, не распространяется на случаи неисполнения представлений органов финансового контроля, в связи с чем ответственность виновных лиц наступает на общих основаниях: согласно п. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного представления органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на должностных лиц - от одной до двух тысяч руб. или дисквалификацию на срок до трех лет, а на юридических лиц - от десяти до двадцати тыс. руб. По сравнению с крупным размером ущерба, как правило, причиняемого в результате нецелевого или неэффективного расходования бюджетных ассигнований, штраф за уклонение от его возмещения весьма незначителен. Таким образом, ни административная ответственность, ни бюджетные меры принуждения не стимулируют возмещения причиненного бюджету ущерба.

Вторым источником проблемы является низкая работоспособность специализированных норм уголовной ответственности: доказательственная база, которая может быть собрана в процессе контрольных мероприятий, в подавляющем большинстве случаев недостаточна, а осуществление оперативно-розыскных мероприятий в рамках последующего контроля, не позволяющих поймать коррупционеров «за руку», малополезно. Так, в 2015 г. за нецелевое расходование бюджетных средств было осуждено в общей сложности 4 человека (ч. 1 и 2 ст. 285.1 УК РФ), за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ в качестве основной статьи) – ни одного [7].

При этом доказать факт нецелевого расходования бюджетных средств значительно проще, чем выявить хищения, квалифицируемые Счетной палатой РФ и Федеральным казначейством в качестве «неэффективного» расходования бюджетных средств: есть формальные признаки, которые позволяют контролирующим органам с точностью утверждать, что расходы носили нецелевой характер, тогда как их эффективность остается понятием дискуссионным и в высшей степени оценочным. Проблемы определения эффективности бюджетных расходов неоднократно становились предметом научных дискуссий [8, с. 22-27,9, с. 16-22, 10, с. 22-27,11,12, с. 21-25], однако формат настоящей статьи не позволяет рассмотреть его детально; применительно же к проблеме возмещения ущерба, причиняемого бюджету, интерес представляет, в первую очередь, тот факт, что в качестве «неэффективных» расходов и действий объекта контроля могут классифицироваться совершаемые им административные правонарушения и уголовные преступления, для доказывания которых не хватает фактических данных. Можно привести следующий пример. В 2016 г. Счетная палата РФ проводила проверку Внешэкономбанка [13], в ходе которой было выявлено, в том числе, следующее: Внешэкономбанк в 2013 г. заключил с третьими лицами договоры на оказание услуг, входивших в число функций самого банка и относившихся к числу основных трудовых обязанностей его сотрудников. Согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» Внешэкономбанк являлся агентом Правительства РФ, за что получал из бюджета вознаграждение в общей сумме до 630 млн. рублей. Указанные функции, включая проверку и анализ документов, связанных с выдачей и исполнением госгарантий, должны были выполняться Дирекцией государственных и корпоративных финансов Внешэкономбанка. Однако Банком без учета возможности выполнения данных работ силами штатного персонала, а также без учета вознаграждения, выплачиваемого из федерального бюджета, были произведены расходы на оплату указанных услуг третьим лицам. Затраты на оплату указанных услуг составили 84,96 млн. руб. При этом стоимость услуг, оказываемых третьими лицами по договору, определялась исходя из почасовой ставки в размере 14,16 тыс. рублей в час и фактического количества затраченных часов, которое не должно превышать 6 000 часов в год. Счетная палата РФ установила, что норма рабочего времени в 2013 г. (при 40-часовой рабочей неделе) составила 1970 часов, то есть услуги по договору, исходя из максимального количества часов в год (6000), могли быть оказаны силами трех человек. При этом средние расходы на оплату труда трех сотрудников самого банка в 2013 г., составили всего 6,46 млн рублей. На основе этого Счетной палатой РФ был сделан справедливый вывод об экономической необоснованности заключенного договора и экономической неэффективности вытекающих из него расходов в размере 84,96 млн руб. По итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Коллегия Счетной палаты РФ приняла решение направить представление Внешэкономбанку. Данных о направлении материалов в правоохранительные органы по результатам описываемой проверки на сайте Счетной палаты РФ в открытом доступе не представлено.

С учетом этого, одним из ключевых вопросов оказывается вопрос о том, может и должно ли лицо, осуществляющее «неэффективные» расходы, понести какую-либо ответственность в принципе? Проблема отсутствия правовых последствий «неэффективного» расходования является третьей, и, пожалуй, наиболее значимой причиной недостаточной работоспособности государственного контроля и принуждения в бюджетной сфере. Указанная проблема рассматривалась Золотаревой А.Б. еще в 2008 г. [14, с. 73-79], а также рядом иных авторов [15, с. 4-9, 16, с. 5-20]; исследователями проблемы был сделан справедливый вывод о том, что одновременное привлечение к административной ответственности за нарушение процедур расходования бюджетных средств и недостижение плановых результатов их расходования, невозможно. Невозможность сочетания административной ответственности за несоблюдение процедур и за недостижение результатов можно обосновать следующими причинами:

- понятие эффективности бюджетных расходов, равно как и критерии ее оценки, остаются недостаточно определенными, их формализация затруднена по объективным причинам, а санкции (административные и, тем более, уголовные) за нарушение нечетко сформулированных требований законодательства вводить нельзя;

- процедуры расходования бюджетных средств, как правило, регламентированы таким образом, чтобы максимально ограничить свободу усмотрения лица, принимающего решение об их расходовании. Лицо, принимающее единоличное решение о расходовании бюджетных средств, как правило, отсутствует. Так, государственные задания утверждаются бюджетополучателям вышестоящими органами, как следствие, бюджетополучатель не может нести ответственность за невозможность их исполнения, возникшую по не зависящим от него причинам. Органы государственной власти, в свою очередь, формируют государственные задания и планы закупок для государственных нужд на основании ранее установленных нормативов бюджетных затрат, а также - с учетом положений программных документов, которые проходят межведомственное согласование и утверждаются Правительством РФ. Как следствие, и они не могут рассматриваться в качестве лица, единолично принимающего управленческое решение и несущего административную (или бюджетную) ответственность за недостижение плановых результатов или неэффективность выбранных для их достижения методов. Для того, чтобы повысить ответственность лица, принимающего решение, для начала необходимо предоставить ему больше свободы усмотрения в принятии решений о направлениях и способах расходования выделяемых ассигнований, то есть ослабить процедурное регулирование. Ослабление же процедурного регулирования, в свою очередь, создает неприемлемые риски злоупотреблений со стороны лица, принимающего решение об осуществлении расходов;

- поскольку предметом аудита «эффективности», как правило, становятся не только результаты, но и процедуры расходования бюджетных средств, в случае установления самостоятельной ответственности за неэффективное расходование средств бюджета, возникнет риск двойной ответственности: и за процессуальные нарушения и за неудовлетворительные результаты бюджетных расходов.

Таким образом, самостоятельная административная и, тем более, уголовная ответственность по результатам аудита эффективности невозможны: нельзя включить в КоАП или УК РФ самостоятельный состав правонарушения/преступления «неэффективное расходование бюджетных средств», предполагающий доказанность умысла, по аналогии с тем, как презюмируется вина лица, совершившего, скажем, уклонение от уплаты налогов. Доказать же умысел на совершение хищений или иных коррупционных преступлений зачастую невозможно в связи с отсутствием достаточной доказательственной базы.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что последующий финансовый контроль в бюджетной сфере, осуществляемый в форме камеральных и выездных контрольных мероприятий, не обеспечивает возмещения ущерба, причиняемого бюджету. Выявление правонарушений после того, как незаконные или спорные («неэффективные») операции по расходованию денежных средств уже совершены, не дает тех результатов, на которые государство вправе было бы рассчитывать. С учетом этого, можно выявить, как минимум, следующие направления потенциального совершенствования действующего законодательства:

- усиление бюджетных мер принуждения и административной ответственности лиц, совершающих правонарушения в бюджетной сфере с тем, чтобы они в большей степени способствовали возмещению причиняемого государству ущерба (по возможности, в полном объеме);

- развитие механизмов предварительного и текущего контроля, направленных на недопущение неэффективных и нецелевых расходов бюджета. Представляется, что в сфере финансового (и, особенно, бюджетного) контроля должна быть сформирована система профилактики правонарушений, создаваемая в настоящее время по иным направлениям контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, однако практически не нашедшая отражения в стандартах и регламентах органов, осуществляющих контроль за расходованием бюджетных средств;

- дальнейшее совершенствование риск-ориентированного подхода к планированию проверок, который должен основываться на обобщении типичных признаков «неэффективности» бюджетных расходов и, в том числе, предусматривать включение в состав критериев, на основании которых осуществляется отбор объектов контроля при формировании плана проверок, такого критерия, как наличие признаков аффилированности объекта контроля с его контрагентами. В качестве ориентира для формирования подобной практики можно использовать систему налогового контроля за трансфертным ценообразованием, содержащую наиболее полное и соответствующее международным стандартам описание случаев взаимной зависимости контрагентов (глава 14.1 Налогового кодекса РФ).

Помимо этого, актуальной задачей остается поиск путей активизации использования института гражданской ответственности в целях возмещения ущерба, причиняемого "неэффективным" расходованием бюджетных средств (данное направление требует отдельного исследования и будет подробно рассмотрено в одной из ближайших публикаций автора).

Библиография
1.
Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/47109.html
2.
Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/47109.html
3.
Стандарты Счетной палаты России. URL: http://audit.gov.ru/about/document/standards.php?clear_cache=Y
4.
Стандарт внутренней организации контрольных мероприятий Федерального казначейства России. URL: http://www.roskazna.ru/kontrol/vnutrenniy-gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol/?year=2017
5.
Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере»
6.
URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/#874)
7.
Сводные статистические сведения о состоянии судимости в России за 2015 год. Отчет № 10-а о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации. URL: http://cdep.ru/index.php?id=79&item=3418
8.
Анциферов С.А., Андреев С.А., Шидловская Т.Ю. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2016. N 3. С. 22-27.
9.
Поветкина Н.А. Эффективность расходования бюджетных средств: проблемы правовой квалификации // Финансовое право. 2015. N 3. С. 16-22.
10.
Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. N 2. С. 22-27.
11.
Слободняк И.А., Таровых А.О. К вопросу о сущности категории «эффективность» // Международный бухгалтерский учет. 2014. N 18, 19.
12.
Вершило Т.А. К вопросу о правовых проблемах эффективного использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. N 12. С. 21-25.
13.
URL: http://www.ach.gov.ru/activities/control/29125/
14.
Золотарева А.Б. Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля // Современное право. 2008. № 12. С. 54.
15.
Свинарев В.В. Финансовый контроль в России: системность в основе? // Право и экономика. 2011. N 6. С. 4-9.
16.
Кочаненко Е.П. Некоторые аспекты оптимизации структуры и полномочий органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2011. N 12. С. 5-20.
References (transliterated)
1.
Proekt Federal'nogo zakona «Ob osnovakh gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal'nogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/47109.html
2.
Proekt Federal'nogo zakona «Ob osnovakh gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal'nogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/47109.html
3.
Standarty Schetnoi palaty Rossii. URL: http://audit.gov.ru/about/document/standards.php?clear_cache=Y
4.
Standart vnutrennei organizatsii kontrol'nykh meropriyatii Federal'nogo kaznacheistva Rossii. URL: http://www.roskazna.ru/kontrol/vnutrenniy-gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol/?year=2017
5.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 28.11.2013 № 1092 «O poryadke osushchestvleniya Federal'nym kaznacheistvom polnomochii po kontrolyu v finansovo-byudzhetnoi sfere»
6.
URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/#874)
7.
Svodnye statisticheskie svedeniya o sostoyanii sudimosti v Rossii za 2015 god. Otchet № 10-a o chisle osuzhdennykh po vsem sostavam prestuplenii Ugolovnogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii. URL: http://cdep.ru/index.php?id=79&item=3418
8.
Antsiferov S.A., Andreev S.A., Shidlovskaya T.Yu. Kriterii otsenki effektivnosti ispol'zovaniya byudzhetnykh sredstv // Finansovoe pravo. 2016. N 3. S. 22-27.
9.
Povetkina N.A. Effektivnost' raskhodovaniya byudzhetnykh sredstv: problemy pravovoi kvalifikatsii // Finansovoe pravo. 2015. N 3. S. 16-22.
10.
Golubev A.V. Yuridicheskoe vyrazhenie rezul'tativnosti i effektivnosti ispol'zovaniya byudzhetnykh sredstv // Finansovoe pravo. 2013. N 2. S. 22-27.
11.
Slobodnyak I.A., Tarovykh A.O. K voprosu o sushchnosti kategorii «effektivnost'» // Mezhdunarodnyi bukhgalterskii uchet. 2014. N 18, 19.
12.
Vershilo T.A. K voprosu o pravovykh problemakh effektivnogo ispol'zovaniya byudzhetnykh sredstv // Finansovoe pravo. 2013. N 12. S. 21-25.
13.
URL: http://www.ach.gov.ru/activities/control/29125/
14.
Zolotareva A.B. Problemy opredeleniya granits i organizatsii sistemy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo finansovogo kontrolya // Sovremennoe pravo. 2008. № 12. S. 54.
15.
Svinarev V.V. Finansovyi kontrol' v Rossii: sistemnost' v osnove? // Pravo i ekonomika. 2011. N 6. S. 4-9.
16.
Kochanenko E.P. Nekotorye aspekty optimizatsii struktury i polnomochii organov gosudarstvennogo finansovogo kontrolya sub''ektov Rossiiskoi Federatsii // Zakonodatel'stvo i ekonomika. 2011. N 12. S. 5-20.