Первый опыт российского парламентаризма и внешняя политика государства

Пашковский Пётр Игоревич кандидат политических наук доцент, Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского 295007, Россия, Республика Крым, г. Симферополь, пр. Академика Вернадского, 4 Pashkovsky Petr Igorevich PhD in Politics Associate Professor st the Department of Political Sciences and International Relations of V.I. Vernadsky Crimean Federal University 295007, Russia, respublika Krym, g. Simferopol', pr. Akademika Vernadskogo, 4 petr.pash@yandex.ru Другие публикации этого автора

Способность извлекать уроки из опыта прошлого, находя им практическое применение, является условием успешного функционирования внешнеполитического механизма любой страны. В частности, изучение специфики воздействия ранних форм отечественного парламентаризма на внешнюю политику нашего государства позволяет определить внутренние факторы принятия внешнеполитических решений, выявив роль конкретных социальных групп и отдельных личностей в контексте исторической эволюции многогранного и противоречивого внешнеполитического процесса ^{[18; 19]}. Подобное также позволяет составить более адекватное преставление о системе разделения властей в стране и существующих в ней сдержках и противовесах. В то же время, как справедливо отмечал Г. Киссинджер, осуществляя международно-политический анализ, следует помнить, что «уроки истории не являются автоматически применимым руководством к действию; история учит по аналогии, проливая свет на сходные последствия сопоставимых ситуаций. Однако каждое поколение должно определить для себя, какие обстоятельства на самом деле являются сопоставимыми» ^{[6, с. 19]}.

Исследование различных аспектов функционирования российского парламентаризма располагает обширной отечественной и зарубежной историографией. Зачастую выделяется четыре этапа его становления в России: исторические истоки и предпосылки парламентаризма (X – XIX вв.); первый парламентский опыт (1905–1917 гг.); советская представительная и законодательная система власти (1917–1991 гг., иногда хронология данного этапа продлевается до 1993 г. – принятия Конституции РФ); формирование и развитие современной парламентской системы (1991/1993 г. – настоящее время) ^{[2, с. 51-71; 4, с. 58-106]}. При этом вопросы его значения во внешнеполитическом механизме государства находили преимущественно ситуативное освещение ^{[7; 12; 13; 16; 17; 20; 25; 28; 29; 30]}. В данной статье предпринимается попытка обзорного рассмотрения влияния отечественного парламентаризма на внешнюю политику государства в 1905–1917 гг.

Прежде чем приступить к освещению обозначенной темы, необходимо отметить, что примеры участия в отечественной внешнеполитической жизни органов народного представительства и сословно-представительных институтов встречались, как указывалось выше, начиная с этапа проявления ранних форм и предпосылок парламентаризма в X – XIX вв. Действовавшие в X – XIV вв. веча – народные собрания, в которых принимали участие все свободные жители мужского пола, главы семей и владельцы дворов – оказывали значительное воздействие на внешнюю политику русских княжеств. Боярские думы являлись постоянными сословно-представительными органами аристократии при великом князе (позже – царе), имевшие и внешнеполитические полномочия. Появившиеся в середине XVI в. Земские соборы – высшие государственные сословно-представительные учреждения – не имели законодательно закреплённых функций и собирались по инициативе царя для рассмотрения общегосударственных дел. Они решали и вопросы объявления войны, заключения мира, отношений с другими государствами ^[18]. В начале XVIII в. был образован Сенат – законосовещательный орган и судебно-апелляционная инстанция – ответственный перед монархом, члены которого им же и назначались. Этот институт не имел постоянных прав, а лишь временный круг поручений. При этом министры, курирующие войско, флот и иностранные дела, осуществляли свои полномочия независимо от Сената, обращаясь в него с указами от имени «царского величества». Собиравшиеся для кодификации законов в XVIII в. Уложенные комиссии, придавали российскому абсолютизму видимость сословно-представительной монархии. Однако основные направления внешней политики государства в этот период продолжали находиться в ведомстве самодержца. В начале XIX в. учреждается Государственный совет – высший законосовещательный орган, к полномочиям которого относилось и рассмотрение внешнеполитических вопросов. Но ключевая роль в формировании внешнеполитического курса империи в XIX – начале ХХ в. по-прежнему принадлежала царю и его ближайшему окружению ^{[3; 4]}.

Принято считать, что первый подлинный опыт российского парламентаризма в его классическом понимании связан с деятельностью I – IV-ой Государственных Дум в 1905–1917 гг. В отечественной конституционной политике этого периода выделялось три основные фазы. Вначале самодержавие стремилось сохранить существующую политическую систему, придав ей новое правовое оформление. Речь шла о дополнении самодержавия совещательными учреждениями представительного или квазипредставительного характера, что проявилась в принятии ряда законов ^{[15; 21; 23]}. В рамках второй фазы наблюдается высшее достижение в области конституционных ограничений царской власти, являясь во многом вынужденной мерой монархии в условиях подъёма революционного движения: Манифест 17 октября 1905 г. и законодательные акты, изданные в его развитие в конце 1905 – начале 1906 г. ^{[14; 26; 27]}. Третья фаза конституционного законодательства должна была кодифицировать Свод основных государственных законов 1906 г. ^[24] новыми актами, изданными в предшествующий период. Инкорпорация же новых конституционных законов в традиционный кодекс самодержавного государства выявляла их неразрешимые противоречия. В условиях контрреформ, наступивших после подавления революции, новые нормы о представительных учреждениях и их законодательных правах теряли свою силу, а многочисленные изъятия из них в форме особых законодательных норм характеризовали победу монархического начала. Так, существовавшие две палаты парламента – Государственная Дума и Государственный Совет – в этот время наделялись равными правами в области законодательства. Теоретически, в случае достижения ими единства, они могли противостоять монарху в отношении контроля над бюджетом и введения новых законов. Однако право изменять основополагающие законы, руководить работой правительства и использовать армию было предоставлено исключительно императору ^{[4, с. 79]}.

Реформированный Государственный Совет наделялся законодательными полномочиями, рассматривая проекты новых законов, предварительно одобренные Государственной Думой. С 1906 г. половина его состава назначалась императором, а другая половина избиралась на 9 лет в следующем соотношении: от дворянства – 18 человек, православного духовенства – 6, земств – по 1 человеку от каждого губернского собрания, от Академии наук и университетов – 6 человек, организаций торговли и промышленности – 12, сейма Финляндии – 2 человека. Каждые 3 года одна треть состава Государственного Совета по всем разрядам выбывала в очередном порядке. В своём новом качестве Совет должен был стать противовесом возможному либеральному курсу Государственной Думы ^{[3, с. 278]}.

В свою очередь, социальный состав Государственной Думы был обусловлен спецификой действовавшей избирательной системы. «Права голоса, например, - отмечал Дж. Хоскинг, - не имели женщины, домашняя прислуга, сельскохозяйственные рабочие и рабочие небольших предприятий…» Эта система обеспечивала «преимущество крупным землевладельцам и городским собственникам над крестьянами и рабочими. И всё же фабричные рабочие и крестьяне-общинники были представлены...» ^{[28, с. 441]}. Опубликованный 3 июня 1907 г. новый избирательный закон ^[22] видоизменил пропорции представительства отдельных групп населения. Предпочтение отдавалось наиболее состоятельным и ответственным общественным элементам. Если по старому закону крестьяне выбирали 42% выборщиков, землевладельцы – 31%, горожане и рабочие – 27%, то теперь крестьяне получали 22,5%, землевладельцы – 50,5%, горожане и рабочие – 27%, но при этом горожане разделялись на две курии, голосовавшие отдельно ^{[5, с. 391]}. Голос 1 помещика был приравнен к голосам 7 горожан, 30 крестьянских избирателей и 60 рабочих. Представительство крестьян в Государственных Думах со временем планомерно уменьшалось: в I-ой Государственной Думе их было 47%, во II-ой – 45%, в III-й – 22%. Избирательных прав были фактически лишены жители окраин: Акмолинской, Семипалатинской, Тургайской, Уральской и Якутской областей. Ограничено было и представительство других национальных регионов: вся азиатская Россия могла теперь избирать лишь 15 депутатов; Кавказ вместо прежних 29 депутатов только 10; Царство Польское – 14 вместо 37, из которых 2 избирались в Варшаве, причём 1 – обязательно выборщиками от жителей русского происхождения. Данный порядок устанавливался в Виленской и Ковенской губерниях, где русское население отдельно от прочего избирало по 1 члену Думы. Также сокращалось представительство от городов. Право избирать членов Думы отдельно от населения своих губерний сохранили только Санкт-Петербург, Москва, Варшава, Лодзь, Киев, Рига и Одесса. Таким образом, теперь избирательным правом могло воспользоваться только 15% населения Российской Империи ^{[1, с. 22]}.

Данная мера полностью противоречила Основным законам, принятым в 1906 г. ^[24], согласно которым любые изменения требовали предварительного согласия двух палат: Государственной Думы и Государственного Совета. В частности, обе палаты парламента пользовались равными законодательными правами, имея возможность «возбуждать предположения» об отмене или изменении действующих и издании новых законов, исключая Основные государственные законы, полномочия пересмотра которых принадлежали монарху. Что касается нового избирательного закона от 3 июня 1907 г., то он был разработан по инициативе Совета министров. В дальнейшем, по поручению председателя Совета министров П.А. Столыпина, новый избирательный закон был окончательно отредактирован С.Е. Крыжановским и, одновременно с роспуском II-ой Государственной Думы, утверждён императорским указом Сенату, без рассмотрения Государственным Советом и Государственной Думой, что, как отмечалось выше, являлось нарушением Основных законов Российской Империи. Как известно, на основе этого избирательного закона были проведены выборы в III-ю и IV-ю Государственные Думы, состав которых был более консервативен с преобладанием партий, стоявших на пути сотрудничества с правительством ^{[4, с. 85]}.

Что касается решения внешнеполитических вопросов, то, согласно действовавшему законодательству, военное, морское и министерство иностранных дел подчинялись лично монарху. Подобная система, при которой вопросы обороны, иностранных дел и обеспечения деятельности высших органов власти замыкаются на верховного руководителя, а не на формального главу исполнительной власти, как подчёркивают специалисты, сохранится и в советской России ^{[16, с. 127]}. В «думский период» высшая исполнительная власть осуществлялась царём и Советом министров ^{[25, с. 153]}.

В то же время, обновление государственного устройства страны в годы Первой русской революции затронуло фундаментальные основы политической системы, приведя к изменениям во внешнеполитической сфере. Так, внешнеполитические полномочия императора, в сущности, полностью сохранялись и даже были расширены. Согласно Основным Законам 1906 г. ^[24], глава государства по-прежнему руководил управлением международными отношениями (определял общий внешнеполитический курс государства, заключал международные соглашения, осуществлял текущий контроль над деятельностью министерства иностранных дел). Однако появление представительной власти, реформирование Совета министров, расширение гражданских и политических свобод существенно усложнили процесс функционирования внешнеполитического механизма Российской империи, создав целый ряд косвенных инструментов давления на самодержавную международную политику. Переход к думской монархии стал ключевым фактором, определившим значительное увеличение интереса российского общества к вопросам внешней политики, заметное усиление влияния общественного мнения на процесс выработки и принятия основополагающих внешнеполитических решений ^{[10, с. 38]}.

Несмотря на кратковременный период работы Государственной Думы I-го (апрель – июль 1906 г.) и II-го (февраль – июнь 1907 г.) созывов, тяжелейший внутренний кризис, депутатский корпус не оставил без внимания внешнюю политику Российской империи. С первых дней Госдума включилась в борьбу за право участия в международных делах. Парламентские фракции активно предпринимали шаги в плане развития сотрудничества с Межпарламентским союзом, контактов с европейскими политиками, налаживания конструктивных взаимоотношений с министерством иностранных дел при рассмотрении бюджета. Появление законодательного учреждения открывало новые возможности как для политических партий, стремившихся усилить свое влияние на внешнеполитический процесс, так и для самодержавия, все больше нуждавшегося в поддержке обществом проводимого международного курса. Учитывая это, в мае 1907 г. император разрешил министру иностранных дел выступать перед депутатами с разъяснениями вопросов внешней политики. Российский парламент фактически наделялся в этом отношении правом «совещательного голоса», имея возможность напрямую получать необходимую информацию и декларировать собственную позицию. Но, в отличие от I-й Государственной Думы, вопросы внешней политики на пленарных заседаниях Думы II-го созыва не поднимались, исключая обсуждение сметы МИД на текущий год ^{[9, с. 169]}.

При этом Думы I-го и II-го созывов воздействовали на внешнеполитический процесс посредством реализации следующих механизмов. Законодательному собранию принадлежало право утверждать проект государственного бюджета, включая расходы МИД на содержание центрального аппарата, дипломатических и консульских постов. Это заставляло руководителей внешнеполитического ведомства выстраивать диалог с представительной властью, учитывая её критику и пожелания относительно работы министерства. Кроме того, Государственная Дума могла осуществлять международную деятельность, сотрудничество с зарубежными парламентариями и межпарламентскими организациями. Также депутаты имели право предъявлять запросы к правительственной администрации по поводу незакономерных действий, а, в случае необходимости, получали возможность задавать «вопросы» министрам, обращаясь в правительство за дополнительными разъяснениями. Указанные «вопросы» и запросы могли быть использованы Госдумой для привлечения внимания к внешнеполитическим проблемам и оказания давления на МИД ^{[2; 7; 13; 25]}.

Проработавшая полный срок III-я Государственная Дума (ноябрь 1907 – июнь 1912 г.) утвердила более 2 тыс. различных законопроектов, большая часть которых были в интересах дворянства и верхов буржуазии, временно упрочив позиции монархии. Показательно, что практически с самого начала данного периода конституционно-демократическая фракция (самая крупная из оппозиционных, насчитывавшая 54 депутата) оказалась вовлеченной в борьбу за влияние на международную политику самодержавия, предпринимая попытки усилить значение российского парламента во внешнеполитическом процессе ^{[8, с. 84]}. К механизмам воздействия законодательного собрания на государственную внешнюю политику следует отнести, ставшие традиционными, обсуждения на пленарных заседаниях (с участием министра иностранных дел) внешнеполитических вопросов, налаживание прямых контактов с зарубежными парламентариями (в частности, из Великобритании и Франции), развитие взаимодействия с Межпарламентским союзом. Так, депутаты (в т. ч. кадетской фракции) активно участвовали в работе думских комиссий, взаимодействующих с министерством иностранных дел: в Бюджетной комиссии и Комиссии по направлению законодательных предложений. Обсуждение финансовых параметров сметы МИД и законопроектов по изменению статуса и штатов зарубежных представительств (зачастую проходившее в присутствии министра иностранных дел) позволяло поднимать вопросы, затрагивающие функционирование всего внешнеполитического механизма и международной политики государства. Под влиянием подобных обсуждений внешнеполитическое ведомство начинает перестраивать сеть российских дипломатических и консульских представительств в Европе, Среднем и Дальнем Востоке, Северной и Латинской Америке ^{[2; 7; 25]}.

IV-я Государственная Дума (ноябрь 1912 – октябрь 1917 г.) – последняя в истории дореволюционной России – по составу мало отличалась от предыдущей, до начала Первой мировой войны рассмотрев около 2 тыс. законопроектов. Вместе с тем, следует отметить, что наиболее важные законодательные акты правительство предпочитало проводить, минуя Думу. В свою очередь, с началом войны Дума вступила в острейший конфликт с властью: в ней образуется Прогрессивный блок, в рамках которого летом 1915 г. объединились 236 депутатов ^{[13, с. 19-22]}. С появлением Прогрессивного блока противостояние либералов с самодержавием стало затрагивать не только военные и внутриполитические проблемы, но и сферу международных отношений. Выступления парламентариев в Государственной Думе по наиболее актуальным вопросам внешней политики, обсуждение сметы министерства иностранных дел, расширение связей (при участии представителей Госсовета) с государственными и общественными деятелями стран Антанты (прежде всего Англии, Франции и Италии) являлись действенными механизмами, способствующими увеличению роли межпартийной коалиции и самого российского парламента в международных делах. Усиление кризисных проявлений в социально-экономической и политической сферах в конце 1916 – начале 1917 г. не позволяли отечественному парламенту вернуться к рассмотрению международных проблем. Однако вплоть до февральской революции внешнеполитическими приоритетами в деятельности думского большинства по-прежнему оставались вопросы обеспечения необходимых условий для продолжения войны и укрепление союза России со странами Антанты. Обращает на себя внимание и тот факт, что в самый разгар февральских событий, еще до образования новой власти, руководство МИД спешит установить связь с думской оппозицией, а вся «дипломатическая переписка, пришедшая на Финский вокзал», доставляется кадету П. Н. Милюкову (специализирующемуся в Думе по внешнеполитическим вопросам, позже ставшему министром иностранных дел в первом составе Временного правительства). При этом активизация оппозиционной деятельности и борьба за влияние на внешнюю политику государства привели к тому, что к началу 1917 г. лидеры думских фракций стали одними из самых известных и популярных российских политиков. В дальнейшем усиление значения оппозиционных партий в Государственной Думе и российском обществе за несколько месяцев до начала революции позволило им в ходе февральских событий встать во главе многих революционных процессов, получить большинство мест во Временном правительстве первых составов и напрямую влиять на внутреннюю и внешнюю политику страны в марте – октябре 1917 г. ^{[11, с. 90]}.

Обобщая вышесказанное, однако, следует признать, что в рассмотренный период проявилась общая для разных исторических эпох тенденция функционирования Российского государства, когда решение вопросов обороны и иностранных дел зависело не от формального главы исполнительной власти, а, преимущественно, от верховного руководителя. Именно в его окружении, куда входили наиболее влиятельные деятели своего времени, и с учётом их подчас определяющего воздействия, принимались конкретные внешнеполитические решения.

В целом же, опыт российского парламентаризма 1905–1917 гг., связанный с деятельностью двухпалатного парламента – Государственной Думы и Государственного Совета – не принёс решительных изменений в процесс принятия и реализации внешнеполитических решений. Министерство иностранных дел, военное и морское министерства продолжали подчиняться императору, который, вместе с Советом министров, осуществлял высшую исполнительную власть. Де-юре внешнеполитические полномочия царя полностью сохранялись и даже были расширены. В составе реформированного Государственного Совета, половина которого назначалась лично монархом, преобладали представители дворянства, православного духовенства, крупные промышленники и торговцы. Данный институт рассматривался в качестве противовеса возможному либеральному курсу Государственной Думы, состав которой, в результате изменений избирательного законодательства в 1906 г., становился всё более консервативным и ориентированным на сотрудничество с правительством.

Вместе с тем, именно появление представительной власти, реформирование Совета министров, расширение гражданских и политических свобод существенно усложнили процесс функционирования российского внешнеполитического механизма, создав косвенные инструменты воздействия на международную политику империи. Также в это время наблюдается стремительный рост интереса российского общества к вопросам внешней политики, заметное усиление влияния общественного мнения на выработку и принятие важнейших внешнеполитических решений.

Примечательно, что механизмы воздействия представительной власти на внешнюю политику государства различались в зависимости от этапа «думского процесса». Так, в период функционирования Думы I-го и II-го созывов к таковым относились: право утверждать проект госбюджета, в т. ч. расходы на содержание центрального аппарата МИД; осуществление международной деятельности посредством сотрудничества с международными парламентскими организациями и зарубежными парламентариями; возможность предъявлять запросы к правительственной администрации и задавать «вопросы» министрам для получения дополнительных разъяснений по определённым проблемам.

Государственная Дума III-го созыва, располагавшая более консервативным составом, тем не менее, сохранила прежние механизмы воздействия на внешнеполитический процесс, помимо этого активно используя участие депутатов в работе думских комиссий, связанных с МИД, обсуждения финансовых аспектов сметы внешнеполитического ведомства и законопроектов относительно зарубежных представительств. Следует отметить и значительную роль конституционно-демократической фракции, предпринимавшей попытки усилить влияние отечественного парламента на внешнюю политику империи.

Механизмы воздействия IV-й Государственной Думы (практически не отличавшейся от предшествующей по составу) на внешнюю политику государства характеризовались преемственностью подходов. После формирования Прогрессивного блока происходит увеличение количества выступлений парламентариев в Думе по актуальным внешнеполитическим вопросам, интенсификация их взаимодействия с государственными и общественными деятелями стран Антанты в формате личных контактов и межпарламентского сотрудничества. Вследствие этого к началу 1917 г. популярность лидеров думских фракций в российском обществе значительно возрастает, что позволило им стать активными участниками революционных событий и, получив большинство мест в первых составах Временного правительства, оказывать непосредственное влияние на государственную внешнюю политику вплоть до октября указанного года.